經(jīng)過多年的規(guī)范和發(fā)展，我國科研單位已初步建立完整的預(yù)算績效管理體系，逐步開展了科研項(xiàng)目績效評價。然而在具體實(shí)踐中，預(yù)算績效管理流于形式、績效評價周期不符合科研實(shí)際、績效目標(biāo)設(shè)定不夠完善等問題的存在，給科研項(xiàng)目的有效推進(jìn)以及更好地發(fā)揮財政資金效益帶來了不利影響。
加強(qiáng)預(yù)算績效管理已迫在眉睫，必須通過建立規(guī)范透明、科學(xué)有效的預(yù)算績效管理體系，借力政策宣講、加大預(yù)算公開等多種手段，進(jìn)一步提升財政資金使用效益，切實(shí)發(fā)揮財政資金對科研工作的支持作用。
意義重大
預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)代預(yù)算管理模式，是在預(yù)算管理中加入績效的概念，將績效目標(biāo)設(shè)置、績效過程的監(jiān)督及績效考評納入部門預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督的整個過程，用以提高資金使用效益的管理體系。
第一，預(yù)算績效管理是落實(shí)黨的十九大精神、貫徹政府工作報告的重大舉措。
黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。2018年4月27日，我國提出要全面實(shí)施財政資金績效管理的要求，將績效評價結(jié)果與預(yù)算調(diào)整和政策調(diào)整掛鉤起來，低效無效資金一律削減，使積極財政政策更加聚力增效。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會審議通過《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，并于2018年9月25日公開發(fā)布。因此，實(shí)施預(yù)算績效管理，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神和政府工作報告的重大舉措。
第二，預(yù)算績效管理是調(diào)節(jié)財政收支平衡、提高資金使用效益的重要手段。
近年來，受內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化影響，我國經(jīng)濟(jì)已從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，財政收入增長持續(xù)放緩。與此同時，養(yǎng)老保險、國防、生態(tài)環(huán)保、扶貧等剛性財政支出需求不斷增加，社會各界對提高公共服務(wù)水平的呼聲也越來越高，財政運(yùn)行緊平衡的特殊日益明顯，財政收支矛盾加劇。特別是隨著國家減費(fèi)降稅政策的進(jìn)一步推進(jìn)，這一矛盾變得更加突出。因此，在提升非稅收入占比、拓展財政收入來源的同時，在支出端實(shí)施預(yù)算績效管理、提高資金使用效益，是解決財政收支矛盾的主要途徑。
懸而未決的難題
科研資金在中央財政資金支出中占有很大比重，在當(dāng)前資金支出預(yù)算較為緊張的情況下，必須按照全面深化改革的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理，提升科研資金的使用效益。但從過去多年情況來看，我國科研單位預(yù)算績效管理依然存在較多問題。
第一，預(yù)算績效管理執(zhí)行多年，但一直流于形式。
在科研預(yù)算編制時進(jìn)行預(yù)算績效管理的制度已經(jīng)推行了幾年，但仍有相關(guān)人員不知道績效目標(biāo)具體應(yīng)該如何填寫。對于全過程的預(yù)算績效管理來說，在前期的績效評估中，績效目標(biāo)的管理尤為重要。一般來說，誰申請經(jīng)費(fèi)，誰設(shè)定目標(biāo)。但從基層的實(shí)際操作來看卻并非如此，很多科研項(xiàng)目的目標(biāo)申報是由科技處、財務(wù)處、科研秘書而非申請經(jīng)費(fèi)的科研人員填寫的。后期的績效自評，很多也沒有根據(jù)實(shí)事求是的原則進(jìn)行考評，項(xiàng)目自評分?jǐn)?shù)90分以上的占絕大部分比例。
綜合來看，造成績效管理形式化的原因主要在于：一是科研單位預(yù)算績效管理制度宣講不到位，科研人員由于不了解具體情況，自然也就不太重視。二是預(yù)算編報時間過緊，從實(shí)際操作看，從上級單位布置“一上”預(yù)算編報任務(wù)，到組織各個部門分工編報，再到進(jìn)行匯總預(yù)算并上報上級單位，每個環(huán)節(jié)都需要時間。如果再將工作分到具體負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的課題組，那么在規(guī)定時間內(nèi)很難完成任務(wù)，因而為了按時完成預(yù)算編制，不可避免會以降低編制質(zhì)量為代價。三是缺少配套的獎懲機(jī)制，績效評價結(jié)果應(yīng)用與問責(zé)沒有得到具體實(shí)施，造成低分不罰、高分不獎，導(dǎo)致整個績效管理體系無法形成閉環(huán)，難以發(fā)揮實(shí)效。
第二，績效評價周期不符合科研實(shí)際。
目前，科研機(jī)構(gòu)績效評價主要是對預(yù)算執(zhí)行情況以及項(xiàng)目實(shí)施效果開展績效自評。一般單位資金投入后，產(chǎn)出效果較為直觀，比如基建工程花了多少錢蓋了幾層樓一目了然，所以此類項(xiàng)目可以按年度甚至按季度進(jìn)行績效評價。但科研單位不同于一般單位，資金投入產(chǎn)出有其特殊規(guī)律，尤其是一些科研基礎(chǔ)研究、前沿探索項(xiàng)目，存在研發(fā)周期長、研究路線和方法不確定性大等問題，可能要經(jīng)歷多次失敗才能有產(chǎn)出。如果按年開展績效評價往往會制約項(xiàng)目研究，不利于項(xiàng)目的正常推進(jìn)。
以科研單位的修購項(xiàng)目為例。一個大的修購項(xiàng)目一般包含海外大型專用設(shè)備采購，采購周期長、發(fā)揮功效時間晚，財政資金支出的當(dāng)年可能采購的設(shè)備尚未到位，更遑論產(chǎn)出成果了。在此情況下開展的績效評價是否合理、評價結(jié)果能否反映項(xiàng)目真實(shí)情況，顯然有待商榷。
此外，實(shí)際工作中科研單位需要填報年度、中期績效目標(biāo)等多個期限的目標(biāo)，但科學(xué)研究的最大特點(diǎn)恰恰在于研究的未知性和不確定性。一個項(xiàng)目多久能出成果很難預(yù)測，起碼是很難做到按年精確預(yù)測。在此情況下，提前預(yù)測的年度績效目標(biāo)未必能按期實(shí)現(xiàn)，由此也導(dǎo)致績效評價結(jié)果不合格，在一定程度上制約了科研工作的開展。
第三，績效目標(biāo)設(shè)定不夠完善。
績效目標(biāo)是績效評價的對象計劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，包括預(yù)期產(chǎn)出、效果、滿意度等因素，預(yù)算績效目標(biāo)管理是全過程預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)�？蒲许�(xiàng)目也是一樣，在申報項(xiàng)目時，一定要先考慮項(xiàng)目未來的使命和任務(wù)。目前來看，科研單位績效目標(biāo)設(shè)置主要存在以下問題。
一是項(xiàng)目績效目標(biāo)內(nèi)容設(shè)置過于粗略，如“根據(jù)科研任務(wù)的需要，形成專題研究報告，為科研工作的進(jìn)一步發(fā)展提供技術(shù)支持和咨詢服務(wù)”。由于這種目標(biāo)可應(yīng)用于任何項(xiàng)目，自然也就失去了為該科研項(xiàng)目單獨(dú)設(shè)置目標(biāo)的意義。
二是績效目標(biāo)偏重設(shè)置項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)，對影響效益的績效指標(biāo)關(guān)注不夠�？蒲许�(xiàng)目指標(biāo)設(shè)置的過程中有很多衍生指標(biāo)，如學(xué)生培養(yǎng)、專利申請、論文發(fā)表等，但很少能看到有與效益相關(guān)的指標(biāo)。此外，很多時候績效目標(biāo)設(shè)置還存在重數(shù)量輕質(zhì)量的情況，但從實(shí)際來看，高產(chǎn)出并不一定等同于高效益。
三是績效目標(biāo)與工作目標(biāo)互相混淆。有些科研項(xiàng)目支出是用于購置科研裝備，申報的績效目標(biāo)往往會是“購買某某設(shè)備，并安裝調(diào)試達(dá)到可使用狀態(tài)”。但這只是項(xiàng)目執(zhí)行的必要條件，并非所要達(dá)成的績效目標(biāo)。真正的績效目標(biāo)，應(yīng)該是這個設(shè)備在科研工作中所發(fā)揮的預(yù)期功效。
四是滿意度指標(biāo)設(shè)置不符合實(shí)際。設(shè)置滿意度目標(biāo)，首先應(yīng)該搞明白科研項(xiàng)目的服務(wù)對象是誰，應(yīng)該由誰來對滿意度進(jìn)行評價，是科研人員自己，還是學(xué)生或者普通群眾？如果這個問題搞不明白，那滿意度指標(biāo)設(shè)置就無從談起。
優(yōu)化的可行性方案
顯然，科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理對科研單位優(yōu)化資源配置、提升管理效能、促進(jìn)科技成果產(chǎn)出具有重要意義。因此，做好科研項(xiàng)目預(yù)算績效管理刻不容緩。
一是加強(qiáng)預(yù)算績效管理的政策宣講。在科研項(xiàng)目實(shí)施過程中，預(yù)算單位應(yīng)立足當(dāng)前、著眼未來，全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作。通過豐富宣傳方式、加大宣傳力度、在全單位樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效管理觀念，提升相關(guān)人員對科研項(xiàng)目的評價意識，讓績效管理理念逐步深入人心。
二是建立全過程績效管理機(jī)制。立項(xiàng)前要合理設(shè)置項(xiàng)目績效目標(biāo)，在決策層面合理做好財政資金分配，提高使用效率，把錢花在真正需要的地方；項(xiàng)目實(shí)施中要持續(xù)做好績效運(yùn)行監(jiān)督，及時了解績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況；項(xiàng)目完成后，要對照績效目標(biāo)開展全面綜合評價，并建立完善評價結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算績效管理與結(jié)果應(yīng)用的有機(jī)結(jié)合�？冃Ч芾聿块T應(yīng)將項(xiàng)目和單位績效評價的結(jié)果，作為以后年度預(yù)算編制和加強(qiáng)預(yù)算管理的重要依據(jù)。在此過程中，對研發(fā)難度大、項(xiàng)目周期長的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，應(yīng)給予一定的包容期和試錯期。
三是加大預(yù)算公開力度和信息化建設(shè)。預(yù)算公開是加強(qiáng)預(yù)算績效管理、提升社會監(jiān)督的重要手段，科研單位應(yīng)按照上級單位統(tǒng)一部署，主動公開預(yù)算執(zhí)行及績效評價結(jié)果等內(nèi)容。同時，科研單位和預(yù)算管理部門應(yīng)持續(xù)加大信息化建設(shè)投入，不斷提升預(yù)算績效管理效率。